上海市高級人民法院公房居住權(quán)糾紛研討會(huì)綜述

民一庭調(diào)研與參考[2014]11號

為了規(guī)范公有住房（以下簡稱“公房”）居住權(quán)案件的審理，高院民一庭召開了公房居住權(quán)糾紛研討會(huì)。

全市法院房地產(chǎn)審判庭庭長、審判人員等近三十余人參加會(huì)議，與會(huì)人員圍繞公房居住權(quán)的法律性質(zhì)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、涉公房居住權(quán)糾紛的審判思路、處理原則以及審判實(shí)踐中的疑難問題進(jìn)行深入研討。

現(xiàn)將本次研討會(huì)的內(nèi)容綜述如下：

一、公房居住權(quán)的法律性質(zhì)

傾向性意見認(rèn)為：

公房居住權(quán)不是一種物權(quán)。從理論上講，居住權(quán)來源于羅馬法的人役權(quán)，是指居住權(quán)人對他人住房及其附著物享有占有、使用的權(quán)利。居住權(quán)雖曾在《物權(quán)法（草案）》中出現(xiàn)，但在最后審議時(shí)被刪除。

基于《物權(quán)法》第五條：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”所確立的物權(quán)法定原則，在法律未規(guī)定居住權(quán)的情況下，不應(yīng)創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的居住權(quán)。故審判實(shí)踐中以“共有權(quán)糾紛”、“用益物權(quán)糾紛”作為糾紛的案由不妥。

當(dāng)事人以享有或不享有公房居住權(quán)為由，提出遷出、入住等訴請的，可根據(jù)糾紛性質(zhì)確定為“排除妨害糾紛”等案由。

公房居住權(quán)是我國特有的公房制度的產(chǎn)物，實(shí)踐中公房居住權(quán)通常用來指稱承租人及其共同居住人（以下簡稱“同住人”）對公房所享有的相關(guān)權(quán)益。

公房居住權(quán)屬于公房使用權(quán)的范疇，與源自羅馬法中人役權(quán)的居住權(quán)并非同一概念。公房承租人與同住人是共同承租公房，二者對公房共同享有占有、使用、收益、有限處分等權(quán)益，同住人的合法居住權(quán)益依法應(yīng)予保護(hù)。

二、公房居住權(quán)糾紛的審判思路

1.公房居住權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)的把握

傾向性意見認(rèn)為：居住權(quán)主體就是承租人和同住人，同住人享有相應(yīng)的公房居住權(quán)。公房居住權(quán)糾紛案件的實(shí)質(zhì)，就是如何確定同住人。

關(guān)于同住人的界定，原市房地資源局2001年發(fā)布的文件《關(guān)于貫徹實(shí)施〈上海市房屋租賃條例〉的意見（二）》第十二條規(guī)定：“《上海市房屋租賃條例》中所稱公有居住房屋的‘共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者變更租賃關(guān)系時(shí)，在該承租房屋處實(shí)際居住生活一年以上（特殊情況除外）而且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人，結(jié)婚、出生可以不受上述條件的限制。”

2011年市政府發(fā)布的《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第五十一條第(三)項(xiàng)規(guī)定：“共同居住人，是指作出房屋征收決定時(shí)，在被征收房屋處具有常住戶口，并實(shí)際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人?！?/p>

審判實(shí)踐中對同住人的認(rèn)定，應(yīng)結(jié)合上述意見、實(shí)施細(xì)則的規(guī)定作出認(rèn)定。凡是符合上述規(guī)定的人員即應(yīng)認(rèn)定為同住人。對因特殊情況與上述規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不符，又實(shí)際應(yīng)予認(rèn)定的，則應(yīng)結(jié)合其他因素如公有住房調(diào)配單、動(dòng)遷安置、婚姻、出生、服兵役等情況綜合判斷。

高院民一庭在2004(印發(fā)的《關(guān)于房屋動(dòng)拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問題的解答》，對此所作解答可參考適用。

2.公房居住權(quán)糾紛的處理原則

傾向性意見認(rèn)為：

在處理公房居住權(quán)糾紛時(shí)，首先要關(guān)注公房制度發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實(shí)。公房是特定歷史時(shí)期，國家為解決職工生活居住的一項(xiàng)福利性住房政策，其出發(fā)點(diǎn)是解決人有所居的社會(huì)居住問題。

隨著住房市場化的啟動(dòng)，公房使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性日益突出，不僅可以通過房改政策將公房購為私房，也可以依規(guī)定轉(zhuǎn)租、差價(jià)換房，符合條件的還可以轉(zhuǎn)讓，來確定實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

盡管公房使用權(quán)兼有保障居住、財(cái)產(chǎn)價(jià)值的雙重性，但房屋居住問題，仍是我國當(dāng)前民生問題較為重要的內(nèi)容之一，從我國不斷加大對廉租房等保障性住房投入的事實(shí)，即可管中窺豹，因此，公房居住保障功能的保護(hù)應(yīng)優(yōu)于其財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性的保護(hù)。

其次，處理公房居住權(quán)糾紛時(shí)，應(yīng)審慎、充分考量案件相關(guān)的因素。由于公房居住權(quán)的判斷較為復(fù)雜，其中既有判斷標(biāo)準(zhǔn)不甚明晰的原因，又有管理制度不完善的原因，還有當(dāng)事人居住、戶口、身份等情況變化導(dǎo)致事實(shí)繁雜的原因，而此類案件的處理往往涉及當(dāng)事人的居住保障問題，因此，法官應(yīng)盡量能動(dòng)審查案件的相關(guān)事實(shí)，平衡好財(cái)產(chǎn)權(quán)益與居住保障的沖突，確保案件處理的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

再次，要從審執(zhí)兼顧的角度出發(fā)充分考慮判決的可執(zhí)行問題，要重視公房面積通常較小，當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)和居住條件相對較差等現(xiàn)實(shí)困難，尤其要關(guān)注支持當(dāng)事人入住可能引發(fā)矛盾激化的問題，穩(wěn)妥處理糾紛。

3.居住權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式的把握

傾向性意見認(rèn)為：

經(jīng)審理當(dāng)事人一方確享有公房居住權(quán)，但目前實(shí)際未入住的，其訴請要求入住，且訟爭公房適宜當(dāng)事人分開居住使用，不存在居住困難、矛盾激化等情況的，可以支持當(dāng)事人排除妨礙、實(shí)際入住。

對于當(dāng)事人享有公房居住權(quán)，但目前實(shí)際未入住，且雙方不適合共同居住的，如存在當(dāng)事人之間矛盾較為激化、公房居住面積畸小、不宜共同居住等實(shí)際入住困難的，應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)事人變更請求，原則上以貨幣補(bǔ)償?shù)刃问浇鉀Q一方在外居住保障的問題。

若相對方確無力支付貨幣補(bǔ)償款的，可以通過補(bǔ)償在外一方部分租房費(fèi)用的形式，實(shí)現(xiàn)分開居住。租房費(fèi)用應(yīng)綜合考慮公房面積、所在地段、戶內(nèi)人員數(shù)量以及權(quán)利共享情況等因素確定。

三、幾種具體情形的把握

1.公房原始受配人的身份對公房居住權(quán)的判斷影響

公房承租時(shí)，房屋調(diào)配單一般載明公房的受配人。若原始受配人長期不居住在系爭公房，是否喪失公房居住權(quán)？

傾向性意見認(rèn)為：

對于原始受配人，一般不輕易認(rèn)定其公房居住權(quán)利的喪失。但對于原始受配人長期不實(shí)際居住系爭公房的情況，應(yīng)結(jié)合具體情況分析，如因家庭矛盾、居住困難、服兵役、服刑等原因，長期不實(shí)際居住的，不能就此認(rèn)定其喪失系爭公房的居住權(quán)益；如登記為承租人的原始受配人，在其承租人身份未喪失前，一般而言，其居住權(quán)也不喪失；但是，如原始受配人在他處獲得福利公房且該處房屋居住也不困難的，或明確表示放棄權(quán)利等情況的，可認(rèn)定其喪失公房居住權(quán)。

2.遷入戶口對居住權(quán)的判斷影響

當(dāng)事人僅遷入戶口并未實(shí)際居住，是否可以確認(rèn)其享有居住權(quán)？

傾向性意見認(rèn)為：

僅遷入戶口并未實(shí)際居住(因居住困難等原因在外居住的除外)，一般不應(yīng)認(rèn)定其享有居住權(quán)益。

在系爭房屋內(nèi)有無戶籍不是衡量當(dāng)事人有無公房居住權(quán)益的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際居住生活年限、他處有無住房等因素綜合考慮，予以確認(rèn)。如果承租人或同住人允許他人將戶口遷入系爭公房，并允許其在公房內(nèi)居住，可以視為承租人為代表的公房使用權(quán)人同意讓渡部分公房使用權(quán)，但入住人為未成年人，或雙方另有約定的除外。

除回滬知青子女等按政策回滬人員外，承租人或同住人允許無法定監(jiān)護(hù)關(guān)系未成年人遷入戶口的，一般可認(rèn)定為屬于幫助性質(zhì)，如允許他人子女為上學(xué)之便，將戶口遷于公房，一般不應(yīng)確認(rèn)他人子女為同住人。

承租人和共同居住人明確承諾給予有血緣關(guān)系的戶外人員公房居住權(quán)的，原則上可按照該承諾，確認(rèn)該人為同住人。

3.他處有房對公房居住權(quán)的判斷影響

根據(jù)《關(guān)于貫徹實(shí)施〈上海市房屋租賃條例〉的意見（二）》第十二條的規(guī)定，如果當(dāng)事人“他處有房”且居住不困難，則其不能認(rèn)定為“共同居住人”，一般也不能在系爭公房內(nèi)享有居住權(quán)益。關(guān)鍵問題是，這里的“他處有房”是僅指福利分房（增配除外），還是包括了自行購買的私有產(chǎn)權(quán)房？

多數(shù)意見認(rèn)為：應(yīng)限定在福利分房，但曾經(jīng)在他處享受過公房動(dòng)遷補(bǔ)償，未將補(bǔ)償款用于購房的，或者獲得其他住房福利補(bǔ)償?shù)?，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，也應(yīng)視為“他處有房”。理由主要有兩點(diǎn)：

第一，《關(guān)于房屋動(dòng)拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問題的解答》，在涉及公房拆遷中的共同居住人認(rèn)定時(shí)，對“他處有房”的解釋，限定為福利性分房（增配除外），雖然公房居住權(quán)與公房拆遷補(bǔ)償糾紛不同，但二者在本質(zhì)上都涉及福利政策享受的限制標(biāo)準(zhǔn)問題，根據(jù)同類問題同樣對待的原則，在公房居住權(quán)認(rèn)定時(shí)，“他處有房”應(yīng)僅指福利分房。

第二，從現(xiàn)實(shí)角度考慮，公房在具有居住保障功能的同時(shí)，還具有較強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)屬性。如果以在他處擁有私房為由，剝奪其在公房中原本享有的權(quán)益，實(shí)際上是以當(dāng)事人的現(xiàn)實(shí)居住條件為標(biāo)準(zhǔn)來判斷權(quán)益享有或喪失，這樣不僅會(huì)遏制公房同住人在外勤勉購房的動(dòng)力，還會(huì)在現(xiàn)實(shí)中造成明顯的不公，例如當(dāng)事人雖經(jīng)濟(jì)條件較好但未另購私房的，或者在訴訟前、訴訟中又將私房處分掉的，則其仍在公房享有居住權(quán)益，與前面所述情形形成明顯不合理的反差。

少數(shù)意見認(rèn)為：“他處有房”無須區(qū)分性質(zhì)，無論是有福利房，還是商品房，均構(gòu)成“他處有房”。理由是公房主要功能為居住保障，如果部分當(dāng)事人在外擁有私房，則說明其不再需要居住保障，否則會(huì)損害其他同住人的居住權(quán)益，導(dǎo)致本已居住條件緊張的現(xiàn)狀更為困難。我們傾向于多數(shù)意見。

4.婚姻、親屬關(guān)系變化對公房居住權(quán)的影響基于婚姻、親屬關(guān)系的變化，是否可以徑行確認(rèn)其享有居住權(quán)？

傾向性意見認(rèn)為：

《關(guān)于貫徹實(shí)施〈上海市房屋租賃條例〉的意見（二）》第十二條在確定“共同居住人”概念時(shí)，對居住年限、他處有房等作了限制，同時(shí)明確“結(jié)婚、出生可以不受上述條件的限制”。該規(guī)定并不是說，所有在系爭公房內(nèi)結(jié)婚、出生的人，都不受上述限制，而是要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況具體而定。

理論上講，即使存在夫妻關(guān)系，以及父子、母女等直系親屬關(guān)系，也只能說明當(dāng)事人之間存在家庭成員或親屬關(guān)系，一方并不當(dāng)然享有另一方承租或居住公房的居住權(quán)益。

公房承租人或同住人的家庭成員或親屬是否享有公房居住權(quán)，應(yīng)根據(jù)租賃房的來源、居住的歷史演變狀況、他處房屋的取得情況、家庭成員的權(quán)利義務(wù)、婚姻關(guān)系存續(xù)時(shí)間長短、親屬關(guān)系的變更等綜合因素來認(rèn)定。