律師注：本文出自由上海市高級人民法院編制的《上海法院案辦案要件指南》。

上海市高級人民法院為促進(jìn)法律適用統(tǒng)一工作，制訂了《類案辦案要件指南編撰三年規(guī)劃2019—2021》，力爭通過三年時間，形成一批實(shí)用性強(qiáng)、可操作的類案辦案要件指南，實(shí)現(xiàn)常見類案問題全覆蓋。在全市三級法院的共同努力下，第一批13個類案辦案要件指南編撰工作均已完成，逐一經(jīng)高院審判委員會審議通過，并匯編出版《上海法院類案辦案要件指南》系列叢書的第一冊、第二冊和第三冊。三冊共圍繞1317個法律適用問題，逐項(xiàng)梳理、歸納類案審查要件和注意事項(xiàng)，附以相應(yīng)的規(guī)范指引（含《民法典》及最新司法解釋）和典型案例402個。第二批20個類案辦案要件指南正在修改完善中。

本叢書的編撰出版凝聚了上海法院數(shù)十載的審判智慧和經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶。為了更好地展現(xiàn)、分享、傳承上海法院推進(jìn)法律適用統(tǒng)一的系列成果，盡最大努力凝聚法律共同體共識，本欄目將持續(xù)節(jié)選《上海法院案辦案要件指南》系列叢書的部分內(nèi)容，旨在全面提升法律共同體的司法認(rèn)知和適法統(tǒng)一能力，選取類案指南中的要點(diǎn)內(nèi)容，以供大家學(xué)習(xí)和交流。

由于舊城區(qū)改造工作涉及面廣、工作量大，大量的房屋征收類行政案件也由此產(chǎn)生,其中又以房屋征收補(bǔ)償決定案件最為突出。為妥善審理該類案件，統(tǒng)一裁判思路，上海法院集結(jié)一線審判業(yè)務(wù)專家撰寫了《房屋征收補(bǔ)償類案辦案要件指南》（全文3萬余字），該指南結(jié)合司法實(shí)踐中最常見、最多發(fā)的案件類型，圍繞47個法律適用問題，梳理審理要點(diǎn)、提煉裁判規(guī)則。該指南還梳理相應(yīng)的規(guī)范指引，并附以22個典型案例。

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一、原告主體資格審查

房屋征收補(bǔ)償決定直接指向的相對人是被征收房屋的相關(guān)權(quán)利主體，即被征收人（私房產(chǎn)權(quán)人）或公房承租人。因此，通常而言，房屋產(chǎn)權(quán)證、公房租賃憑證或公有非居住房屋租賃合同上明確載明的所有權(quán)人、承租人是可以作為房屋征收補(bǔ)償決定案件的原告的。但在司法實(shí)踐中，由于被征收房屋一些歷史、現(xiàn)實(shí)因素的影響，原告主體資格的確定并非都是這么清晰明了，需要對不同的情況進(jìn)行分別考量。

（一）被征收人的原告主體資格審查

【審查要點(diǎn)】

已登記的被征收房屋，被征收人以房屋征收決定作出之日合法有效的房地產(chǎn)權(quán)證記載為準(zhǔn)，經(jīng)確定的權(quán)利人具備原告主體資格。

未經(jīng)登記的被征收房屋，以相關(guān)批準(zhǔn)文件記載的主體。

房地產(chǎn)權(quán)證所載明的所有權(quán)人確定權(quán)利人，經(jīng)確定的權(quán)利人具備原告主體資格。

【注意事項(xiàng)】

私房不同于公房，其有明確的權(quán)利歸屬，因此只要私房產(chǎn)權(quán)人能夠提供合法有效的房地產(chǎn)權(quán)證和身份證明材料，即具備提起行政訴訟的原告主體資格。

被征收人喪失行為能力的，在提供醫(yī)院證明、殘疾證、鑒定報(bào)告等能夠證明其喪失行為能力（被確認(rèn)為無行為能力或限制行為能力），以及能確認(rèn)監(jiān)護(hù)人的身份證明，可以由監(jiān)護(hù)人代表權(quán)利人提起行政訴訟。如對監(jiān)護(hù)人有異議，應(yīng)引導(dǎo)其先提起指定監(jiān)護(hù)人的相應(yīng)程序。

（二）公房承租人的原告主體資格審查

【審查要點(diǎn)】

經(jīng)由租用房憑證或公有非居住房屋租賃合同確定的承租人具備原告主體資格。

【注意事項(xiàng)】

1. 公房承租人戶口遷離上海市（或去世）的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，被征收房屋處有常住戶口的同住人可以協(xié)商變更承租人，變更后的承租人可以作為原告提起行政訴訟，原公房承租人不再享有原告主體資格。

若符合條件的同住人經(jīng)協(xié)商未能就承租人變更取得一致意見，則可由同住人、公房出租人（或其委托的管理人）等其主體共同協(xié)商確定新承租人，或由公房出租人（或其委托的管理人）按照有關(guān)順序指定新承租人。

若被征收房屋處無同住人，也無符合可以繼續(xù)承租該公房資格的人（如有本市常住戶口的承租人直系親屬），按規(guī)定應(yīng)由公房出租人（或其委托的管理人）收回該公房，但現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在公房出租人（或其委托的管理人）怠于行使收回權(quán)的情況。在公房出租人（或其委托的管理人）未收回公房、房屋征收開始時無法確定新承租人的情形下，房屋征收部門將原公房承租人等相關(guān)權(quán)利人作為征收補(bǔ)償對象的（以姓名列于房屋征收補(bǔ)償決定書中為準(zhǔn)) ,相關(guān)權(quán)利人以個人名義提起行政訴訟的，人民法院可予認(rèn)可其原告資格。

2. 公房承租人加人外國國籍或成為香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、我國臺灣地區(qū)永久居民的，參照公房承租人戶口遷離上海市的情形確定新承租人。無法確定符合條件的新承租人或公房出租人（或其委托的管理人）未指定新承租人、房屋征收補(bǔ)償決定書中仍將該公房原承租人列為征收補(bǔ)償對象的，該公房承租人以其個人名義提起行政訴訟的，人民法院可予受理。

3. 公有非居住房屋的認(rèn)定包括以下幾種情形：

原始設(shè)計(jì)為非居住房屋的，延續(xù)至房屋征收決定作出時仍作為非居住房屋使用的，屬于非居住房屋。

公房承租人與公房出租人（或其委托的管理人）簽訂了公有非居住房屋租賃合同，建立了公有非居住房屋租賃關(guān)系的，可以認(rèn)定為非居住房屋。

房地產(chǎn)權(quán)證書和房地產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人為單位，可以認(rèn)定為非居住房屋；但其房屋性質(zhì)明確記載為居住或?qū)嶋H用作職工、職工家庭居住使用的除外。

原始設(shè)計(jì)為居住房屋，經(jīng)上海市或區(qū)房屋行政管理部門批準(zhǔn)居住房屋改為非居住用途的（俗稱“居改非"），除有特別規(guī)定以外，可以認(rèn)定為非居住房屋。但在2001年11月1日（上海市地方標(biāo)準(zhǔn)）之前已經(jīng)以居住房屋作為經(jīng)營場所并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的，可以認(rèn)定為非居住房屋；在2001年1 1月1日之后以居住房屋作為經(jīng)營場所并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，未經(jīng)上海市或區(qū)相關(guān)行政管理部門批準(zhǔn)居住房屋改為非居住用途的，不認(rèn)定為非居住房屋。

另需注意的，由市、區(qū)勞動部門核發(fā)的《非正規(guī)就業(yè)許可證》以及市、區(qū)民政部門或街道核發(fā)的《社區(qū)服務(wù)證》的持證人所使用的居住房屋，不認(rèn)定為非居住房屋。

（三）繼承人的原告主體資格審查

【審查要點(diǎn)】

被征收人死亡的，根據(jù)繼承方面的有關(guān)法律規(guī)定確定的繼承人具備原告主體資格。對繼承人的確定有爭議的，可先通過公證、訴訟等方式確定繼承人。

【注意事項(xiàng)】

1. 被征收人在房屋征收補(bǔ)償決定作出之前去世、房屋征收補(bǔ)償決定作出時尚未變更被征收房屋權(quán)屬證明的，房屋征收部門將被征收人的（全部或部分）繼承人列為征收補(bǔ)償對象（以房屋征收補(bǔ)償決定書的記載為準(zhǔn)），相應(yīng)繼承人如對房屋征收補(bǔ)償決定不服的，可以本人名義提起行政訴訟。

被征收人在房屋征收補(bǔ)償決定作出之后、提起行政訴訟之前去世，由于被征收人對被征收房屋的相關(guān)權(quán)利經(jīng)過房屋征收補(bǔ)償決定已轉(zhuǎn)化為補(bǔ)償款或安置房屋等補(bǔ)償權(quán)益，此時繼承人可基于其對被征收人補(bǔ)償權(quán)益的繼承而提起行政訴訟；繼承人在提供被征收人死亡證明、親屬關(guān)系證明、本人身份證明等材料的基礎(chǔ)上，可以本人名義提起相關(guān)行政訴訟。

被征收人去世且生前立有遺囑的，因遺囑繼承優(yōu)先于法定繼承，只要遺囑合法有效，則遺囑繼承人可以作為被征收房屋的權(quán)利人提起行政訴訟。如果遺矚繼承人以外的法定繼承人對遺囑效力等繼承問題存有爭議，則可以先解決繼承方面的民事爭議，確定房屋產(chǎn)權(quán)人，經(jīng)確定的產(chǎn)權(quán)人具備提起相關(guān)訴訟的原告主體資格。這是對該問題的一般解，但同時我們也應(yīng)當(dāng)注意到一種可能的情形，如果有關(guān)繼承的民事爭議進(jìn)人訴訟程序，久拖不決，遲遲無法確定所有的產(chǎn)權(quán)人，綜合考慮整個征收項(xiàng)目的進(jìn)度等實(shí)際因素，對該戶的征收補(bǔ)償程序不可能一直停滯（否則有可能會出現(xiàn)被征收戶人為制造產(chǎn)權(quán)糾紛阻礙征收推進(jìn)的情形）。因此，對于那些正在進(jìn)行民事訴訟的可能的產(chǎn)權(quán)人而言，如果其明確要求起訴房屋征收補(bǔ)償決定，無論其他經(jīng)確定的產(chǎn)權(quán)人是否提起行政訴訟，為避免民事訴訟解決后再起訴可能會超過房屋征收補(bǔ)償決定起訴期限的情形，可以先行對其進(jìn)行起訴登記，如其最終被認(rèn)定為產(chǎn)權(quán)人，則應(yīng)當(dāng)賦予其原告資格，如其最終未被認(rèn)定為產(chǎn)權(quán)人，則對其原告資格不予認(rèn)可。

2. 某些情況下公房也可能出現(xiàn)繼承人起訴的情形，如公房承租人于房屋征收補(bǔ)償決定作出之后去世的，承租人的繼承人基于其對承租人征收補(bǔ)償利益的繼承權(quán)，可以就房屋征收補(bǔ)償決定提起訴訟。

公房承租人于房屋征收決定作出之后、房屋征收補(bǔ)償決定作出之前去世的，如果公房內(nèi)無其他同住人，房屋征收補(bǔ)償決定仍將原承租人列為征收補(bǔ)償對象，則原承租人生前具有常住戶口的繼承人就房屋征收補(bǔ)償決定提起訴訟的，一般可予受理。但若原承租人的繼承人系外地戶籍，或加人外國國籍，或成為香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、我國臺灣地區(qū)永久居民，這些情形下能否賦予原承租人的繼承人提起訴訟的原告主體資格則尚無定論。我們傾向于認(rèn)為，在公房出租人（或其委托的管理人）未收回公房且房屋征收已成既定事實(shí)的情況下，如果公房內(nèi)無其他同住人，則原由承租人享有的征收補(bǔ)償利益只能由其繼承人承繼，其繼承人也因此與征收補(bǔ)償利益具有了利害關(guān)系，故可以賦予其繼承人在此種情形下的原告主體資格。

公房承租人于房屋征收決定作出之后、房屋征收補(bǔ)償決定作出之前去世的，如果公房內(nèi)的同住人具有常住戶口但未能及時確定新的承租人，則房屋征收補(bǔ)償決定的補(bǔ)償對象應(yīng)為符合條件的同住人，此時原則上只有作為征收補(bǔ)償對象的同住人（以房屋征收補(bǔ)償決定書的記載為準(zhǔn)）才有資格提起訴訟，而同住人范圍以外的繼承人是否具備原告主體資格則尚無定論。有意見認(rèn)為，由于被征收房屋的物權(quán)變動是以房屋征收決定的作出為時間節(jié)點(diǎn)，補(bǔ)償利益根據(jù)征收補(bǔ)償方案也可以大體上確定，因此雖然還未作出具體的征收補(bǔ)償決定，但承租人對被征收房屋享有的承租權(quán)已經(jīng)可以確定轉(zhuǎn)化為征收補(bǔ)償利益，此時若承租人去世，則其繼承人基于對征收補(bǔ)償利益的繼承關(guān)系應(yīng)當(dāng)獲得原告主體資格。對此問題，我們傾向于認(rèn)為，根據(jù)無補(bǔ)償即無征收的基本原理，征收補(bǔ)償利益的獲得應(yīng)以房屋征收補(bǔ)償決定而非房屋征收決 ?定的作出為時間節(jié)點(diǎn)，考慮到征收雙方的協(xié)商、具體補(bǔ)償方案的選擇等因素的影響，不宜認(rèn)定公房承租人的居住權(quán)益已轉(zhuǎn)化為確定的補(bǔ)償利益。此外，公房制度的設(shè)計(jì)初衷是為了優(yōu)先保障承租人及同住人的居住權(quán)益，其次才是相關(guān)繼承人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。因此，公房承租人于房屋征收決定作出之后、房屋征收補(bǔ)償決定作出之前去世的，一般不宜賦予同住人范圍以外的繼承人以原告主體資格。

需要說明的一點(diǎn)是，由于歷史的、家庭的因素影響以及公房制度的演變，實(shí)踐中一些公房的承租人、同住人、繼承人等主體間的關(guān)系較為復(fù)雜，司法實(shí)務(wù)中對于上述結(jié)論的適用不能過于機(jī)械。如實(shí)踐中可能會出現(xiàn)同住人繼承順位較低（甚至不在繼承人之列）而其他繼承人繼承順位較高、同住人明確拒絕起訴而繼承人堅(jiān)持起訴的情形，或同住人不具有常住戶口而繼承人具有常住戶口的情形，或其他多重因素交織的情形，這類特殊情形下對于繼承人原告主體資格的把握仍需要視個案具體情況進(jìn)行權(quán)衡，不能一概而論。

3. 公房承租人于房屋征收決定作出之前去世的，同住人范圍以外的其他繼承人一般無提起行政訴訟的原告主體資格。

4. 上文所說的繼承人起訴與《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定的近親屬起訴有所區(qū)別，根據(jù)司法解釋，《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定的近親屬包括配偶、父母、子女、兄弟妲妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬；而上文所說的繼承人起訴一般是指繼承順位靠前的同一順位繼承人，如作為第一順位繼承人的配偶、父母、子女等。

（四）同住人的原告主體資格審查

【審查要點(diǎn)】

同住人原則上不具備原告主體資格，無法獨(dú)立提起行政訴訟，但在公房承租人已去世的情況下，符合條件的同住人可以以自己的名義提起行政訴訟。

【注意事項(xiàng)】

1. 實(shí)踐中，公房同住人起訴資格的審查一般發(fā)生在公房承租人去世的情況下。如果承租人尚在，由于承租人起訴即可啟動對整個房屋征收補(bǔ)償決定的司法審查，因此不建議同住人在承租人已起訴的情況下再提起訴訟。但在實(shí)踐中確實(shí)存在承租人和同住人一起起訴的情況，此種情形下法院可以受理承租人起訴的同時裁定駁回同住人起訴，也可以視情況不再具體區(qū)分承租人和同住人的原告資格（如對同住人資格無異議的情況），直接進(jìn)人實(shí)體審理階段。如果同住人在沒有承租人參與的情況下獨(dú)立提起行政訴訟，由于同住人不具備獨(dú)立的原告主體資格，因此法院一般應(yīng)當(dāng)不予受理，或受理后查明相關(guān)事實(shí)駁回起訴。

2. 公房承租人在房屋征收補(bǔ)償決定作出之前已去世，該戶未變更、確定新承租人的，在公房處有常住戶口的同住人可繼續(xù)履行公房租賃合同，此種情況下若房屋征收部門對符合條件的同住人作出房屋征收補(bǔ)償決定，則作為征收補(bǔ)償對象的同住人（以房屋征收補(bǔ)償決定書的記載為準(zhǔn)，一般為同住人中繼承順位靠前的繼承人）具備提起訴訟的原告主體資格。若公房承租人去世后房屋征收補(bǔ)償決定書只將已去世的承租人列為征收補(bǔ)償對象，由于在公房處有常住戶口的同住人都是潛在的新承租人，都與房屋征收補(bǔ)償決定有利害關(guān)系，故所有同住人都具備提起訴訟的原告主體資格。

3. 公房承租人在房屋征收補(bǔ)償決定作出之后去世的，其代表該戶進(jìn)行起訴的資格由其繼承人繼承，對于非繼承人的同住人而言，由于同住人一般不具有獨(dú)立的起訴資格，故此種情形下一般不賦予其原告主體資格。

（五）其他主體的原告主體資格審查

1. 私房承租人的原告主體資格

【審查要點(diǎn)】

一般只有被征收房屋的產(chǎn)權(quán)人才有權(quán)對房屋征收補(bǔ)償決定提起行政訴訟，私房承租人原則上不可訴，只有其具有獨(dú)立于租賃合同權(quán)利義務(wù)之外的權(quán)利基礎(chǔ)時才可考慮賦予原告資格，但范圍應(yīng)嚴(yán)格限定，如經(jīng)營用私房的承租人針對機(jī)器設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償內(nèi)容提起行政訴訟的情形。

【注意事項(xiàng)】

對私房承租人的原告主體資格問題應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的情況處理，房屋征收補(bǔ)償決定一般與私房承租人并無利害關(guān)系，故原則上只有被征收房屋的產(chǎn)權(quán)人才有權(quán)對房屋征收補(bǔ)償決定提起訴訟，私房承租人則不具有提起訴訟的原告主體資格。但根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》策十七條的規(guī)定，政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。實(shí)踐中，許多承租人特別是廣大民營中小企業(yè)租用營業(yè)用房用于生產(chǎn)經(jīng)營的，往往在租賃房屋上投人大量的資金或設(shè)施、設(shè)備，因此房屋征收補(bǔ)償決定對營業(yè)用房的承租人的權(quán)利義務(wù)將產(chǎn)生較大影響，房屋征收補(bǔ)償決定與私房承租人之間存在形成利害關(guān)系的可能性。

實(shí)踐中，政府在作出房屋征收補(bǔ)償決定時，一般將包括承租人停產(chǎn)停業(yè)損失、室內(nèi)裝飾裝修損失等款項(xiàng)在內(nèi)的補(bǔ)償費(fèi)用一次性支付給房屋產(chǎn)權(quán)人，至于承租人的具體補(bǔ)償費(fèi)用，可以通過與房屋產(chǎn)權(quán)人協(xié)商或民事訴訟的途徑解決。若房屋產(chǎn)權(quán)人針對房屋征收補(bǔ)償決定提起訴訟，因法院會對被訴征收補(bǔ)償決定作全面審查，故此時再賦予承租人原告主體資格已無必要。但若房屋產(chǎn)權(quán)人明確拒絕起訴而承租人堅(jiān)持認(rèn)為有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用不合理的，應(yīng)當(dāng)賦予其就相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容提起訴訟的原告主體資格。尤其是承租人在被征收房屋上有不可分割的添附或依法獨(dú)立在承租房屋內(nèi)開展經(jīng)營活動，因室內(nèi)裝飾裝修、機(jī)設(shè)備搬遷、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償款項(xiàng)引發(fā)爭議的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為承租人與房屋征收補(bǔ)償決定具有利害關(guān)系，賦予其原告主體資格，給予其請求權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會。

2. “ 老出租”房屋承租人的原告主體資格

【審查要點(diǎn)】

“老出租"房屋承租人原則上具備提起訴訟的原告主體資格。

【注意事項(xiàng)】

執(zhí)行政府租金標(biāo)準(zhǔn)的私有居住出租房屋（“老出租”房屋）是指下列房屋（上海市地方規(guī)定）：

（1）由房管部門代為經(jīng)租的私有出租居住房屋；

（2）落實(shí)私房政策后由房管部門代為經(jīng)租的居住房屋；

（3）1983年12月17日《城市私有房屋管理?xiàng)l例》實(shí)施前已經(jīng)建立租賃關(guān)系，執(zhí)行政府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)，且租賃關(guān)系延續(xù)至今的私有出租居住房屋。

征收“老出租"房屋的，如果出租人有自住部位，自住部分按照私有房屋給予單獨(dú)補(bǔ)償，該情形下出租人是唯一補(bǔ)償對象，具有原告主體資格。征收出租部位的〔“老出租"房屋的部分或全部) ,則需對出租人和承租人分別進(jìn)行補(bǔ)償（分別簽訂補(bǔ)償協(xié)議或分別作出補(bǔ)償決定），該情形下出租人和承租人都是補(bǔ)償對象，都具有原告主體資格。

3．抵押權(quán)人的原告主體資格

房屋征收補(bǔ)償決定的作出對象是被征收人或公房承租人，被征收房屋的抵押權(quán)人不屬于房屋征收補(bǔ)償對象，似與房屋征收補(bǔ)償決定不具有直接利害關(guān)系。但抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)是一種法定權(quán)利，抵押標(biāo)的物的滅失將直接影響到抵押權(quán)人的合法權(quán)益，為保證以房屋擔(dān)保的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不受房屋征收活動的影響，抵押權(quán)人依法應(yīng)享有對抵押房產(chǎn)的征收補(bǔ)償款優(yōu)先受償（或提存）的權(quán)利，或享有變更抵押物的權(quán)利。特別是征收補(bǔ)償利益低于抵押債權(quán)的價值，可能影響到抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，應(yīng)當(dāng)賦予抵押權(quán)人原告主體資格；如果征收補(bǔ)償利益明顯高于抵押債權(quán)的價值，由于抵押權(quán)人通過優(yōu)先受償或變更抵押物即可保障抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不存在抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)因房屋征收補(bǔ)償決定而受損的情形，故此種情況下可不賦予抵押權(quán)人原告主體資格。

此外，抵押權(quán)人起訴后的案件審查范圍也應(yīng)當(dāng)與被征收人起訴的情形有所區(qū)別，后者情形下法院需從程序到實(shí)體對房屋征收補(bǔ)償決定進(jìn)行全面審查，而賦予抵押權(quán)人原告資格的目的在于保障其抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此對這類案件的審查也應(yīng)當(dāng)限于影響其抵押權(quán)價值實(shí)現(xiàn)的范圍，如被征收房屋的價值、其他獎勵補(bǔ)貼等實(shí)體內(nèi)容。